当前，经济下行叠加疫情影响，楼市不再火爆，中国房地产行业已经入冬。对地方政府来说，这绝不是简单的财政收入减少的问题，而是区域经济赖以发展的土地财政事实上已经难以为继，城镇化新动力尚未找到的严峻问题。

分税制改革后，房地产行业成为内需主动力源，依赖于以土地为信用基础和土地出让金为主要收入来源的政信模式，地方政府完成了大规模的基础设施投资建设、产业发展、民生保障等，实现了持续的经济社会发展。但随着房地产行业下行，地方政府一方面财政收入大幅下降，另一方面财政支付压力却越来越大，收支缺口越来越大，地方政府债务风险增加，传统的政府融投资模式彻底打破。

对于城投类公司来说，未来虽然可期，但未来并不是坦途，恐怕更大的挑战还在后面，未来也将迎来真正的挑战。

土地财政难以为继，这也意味着城投公司的传统发展模式走到了尽头。

城投公司实际上也与土地财政密不可分，依赖土地财政一路发展起来。城投公司依靠土地资源的变现迅速做大资产规模，依靠地方政府的投资获得大量的基础设施建设的委托代建业务，也依靠政府资金解决债务问题。从本质上说，城投公司从资金到项目都依赖地方政府在土地财政下的输血，是政府主导下的“代融资、代投资、代项目管理”发展模式：

第一，从投融资角度讲，城投公司的融资压力和债务风险将越来越大，融资职能将不断强化。以前，财力强的地方政府给城投公司的融资压力小，财力弱的地方政府给城投公司的融资压力大。但未来，几乎所有的地方政府财政都面临收支缺口加大的局面，城投公司将不得不承担更多的城市及产业投资任务，融资压力将剧增，债务风险将进一步增加。

第二，从业务角度讲，城投公司的发展面临严峻挑战，市场类业务必须要加快发展。传统上城投公司的业务基本来源于地方政府投资的项目或者政府的公共服务支出形成的业务。例如，城投公司的委托代建业务、城市资源服务业务等。但未来，地方政府的基础设施投资能力明显受限、公共服务支出也将严格控制，因此，城投公司从地方政府获得的业务增长空间有限甚至会下滑，城投公司的发展将面临巨大的困难。

凡事预则立、不预则废，城投公司必须要思考如何在未来生存、发展下去，甚至发挥对地方政府更大的作用。

城投公司发展阶段不一样，面对外部环境的策略也必然不一样，不可能纯粹模仿、走别人的路。从实际表现看，有些城投公司已经完成转型升级，成为优秀的国有企业，有些城投公司正处于转型升级期，有些城投公司则还处于前市场化阶段，情况各有不同。

01

完成转型的城投公司该如何加速发展

土地财政终结对完成转型升级的城投类公司影响挺大，压力剧增，但也给这类城投公司发展带来了重要的战略窗口期。

这类城投公司完成了从政府主导向政府引导的市场化模式转型，已经剥离替政府融资的功能，建立现代企业制度，成功实现市场化转型，主营业务突出、经济效益良好，拥有较强的业务自主权，在某些业务领域具备竞争优势，具备自我造血能力和可持续发展能力。这类企业业务有竞争力，具有较强的企业信用，抗风险能力强。

显然，完成转型升级的城投公司已经先于土地财政终结实现了自身的转型，实现了市场化、实体化发展，资产结构合理，经营质地高、经济效益好，对于土地及地方政府财政资金的依赖性大大降低，因此地方政府输血能力大幅降低、政府投资类项目减少会让它们承压，但并不会伤筋动骨。

但显然，未来它们也将承受巨大的压力，所谓“能力越大、责任越大”，地方政府将让这类城投公司承担更多责任、更大的任务，也必然推动这类城投公司超常规发展。

在这种情况下，完成转型升级的城投公司将围绕着三个核心实现逆周期发展：

第一，资本运作。这类城投公司将成为城市及产业发展的主要市场化投融资抓手，任重道远，单纯依靠传统的融资渠道、融资模式已经完全满足不了区域经济发展的需要。因此，这类城投公司要明确自身作为地方政府国有资本经营主体的定位，强化资本运作职能，建立多层次、多元化的投融资体系。

这类城投公司的资本运作有两个着力点。一是大力培育、发展金融、类金融业务板块，全力打造地方性金控平台，强化产融结合能力。二是推动子公司或优质业务上市，通过借壳上市或IPO等方式推动资本证券化在当前资本市场下具有较大机会。

第二，跨区域发展。这类城投公司对地方政府拥有的资源、项目等掌控力已经很强，当地的资源、市场已经远远无法容纳这类城投公司的发展。因此，城投公司应该放眼全国甚至全球获取优质或低估资源、资产，通过多种方式实现跨区域经营。

这类城投公司的跨区域发展有两种方式：一是强化自身的品牌、管理、团队能力，通过对外并购、投资等方式实现品牌输出、管理输出等，加快自身发展。二是通过股权方式，以股权多元化、混合所有制改革等方式与其他央企、地方国企、优秀民企合作，以专业化投资管理实现跨区域发展。

第三，集团化发展。一流城投公司必然是一流的集团。因此，这类城投公司必须要建立适合自身的成熟的集团管控模式，建立集团-业务子集团-项目公司三级发展架构，优化流程、规范管理，提高集团的集约化管理水平。

这类城投公司的集团化发展要注意两个问题：一是要以集团化模式提高对业务的支持力度，对子公司的战略、关键人员、关键事项等进行有效管理，支持业务差异化定位、市场化发展。二是要强化集团的合规管理，强化风控体系、内控机制建设，覆盖所有子公司、所有业务、所有人员、所有环节。

02

转型期的城投公司该如何破局

土地财政终结对处于转型期的城投公司影响非常大，转型升级的窗口期缩短，转型升级的困难剧增，如逆水行舟，不进则退。

所谓转型期的城投公司，是指从政府投融资平台向市场化国有企业转型的城投类公司，处于依靠政府信用发展模式向企业信用发展模式转型的阶段。

在转型期内，替政府融资的功能已经剥离，初步完成了政企分开，但城投公司的主业单一（主要是融资和委托代建）、市场经营类业务没有竞争力，主要依靠政府资金支持、造血能力不足，现代企业制度还不完善，不具备可持续发展能力的城投公司，这类城投公司正在从政府输血向企业造血的阶段艰难转型。

在土地财政难以为继的情况下，这类城投公司底子薄、经营性资产不足、市场经营类业务少、造血能力弱，地方政府财力的突然下降带来其资金、项目的双重打击，影响非常大。如果应对不当，极有可能陷入发展乏力、债务爆雷的巨大困境之中。

在这种情况下如何摆脱困境？这类城投公司要抓住以下四个问题：

第一，业务发展。这类城投公司刚转型不久，以公益类业务为主，以融资和委托代建为主，业务结构单一，市场化业务匮乏，依赖财政资金输血，经营现金流非常少，经济效益不佳。在土地财政难以为继、地方财政对城投公司输血能力下降的情况下，这类城投公司必须要在市场中谋求新路。

发展市场类业务要注意四点：

一是业务市场化。改变公益类业务为主的业务结构，提高经营能力。二是要充分利用自身的资源等优势，规避自身的劣势，发挥国有资本的带动作用，实现合作共赢。三是业务布局要调整，以城市建设和运营为主要方向，以实体产业为依托，并不断向产业上下游产业链延伸。四是抓大项目，以项目为抓手，建立项目自平衡的市场化模式。

第二，管理规范化。这类城投公司转型之后，必须要从行政机关管理模式向公司管理体系转型，明确地方政府与城投公司之间的关系，赋予城投公司独立的市场经营地位，支持城投公司市场化发展。

为此，这类城投公司应该做四件工作：一是建立规范的国资监管，从行政命令式管企业向法制化管资本转型，建立现代国资监管体系。二是建立规范的城投公司治理体系，明确党组织、董事会、监事会、经理层等治理主体的定位、职权及议事规则。三是建立精简高效、科学合理的组织架构和部门岗位体系；四是建立规范化、科学化、标准化管理体系，明确计划、财务、投融资、工程管理等管理流程及规范，提高效率，防范风险。

第三，队伍优化。这类城投公司刚转型成功，队伍的理念、素质能力等需要提升，缺乏市场化、专业化人才。因此，这类城投公司应该着重抓队伍建设，通过建立队伍的选育用留机制，建立以岗位为核心的队伍管理体系。

为此，要解决以下三个问题：一是以岗位为核心明确任职资格要求，明确哪些是公司的核心岗位、核心人才，推动人岗匹配。二是建立市场化选人用人体系，经理层推行任期制和契约化管理，有条件的子公司推行职业经理人制度，引进优秀专业人才，优化人才结构，三是通过薪酬绩效、中长期激励等方式解决内生动力问题，建立效率优先、兼顾公平的内部分配机制。

第四，投融资及债务危机防范。这类城投公司必须要转变政府主导的投融资模式，严守隐性债务红线，控制企业债务风险。

为此，这类城投公司要抓住以下四个关键问题：一是融资结构要调整，要坚决控制融资带来的债务危机，逐步建立直接融资为主、间接融资为辅的融资结构。二是要转变融资模式，从单纯的债权融资向债股结合融资模式转变，有条件的可以通过上市方式打通证券市场。三是投资市场化、专业化，关注投资回报率等。四是债务统筹，综合运营债务展期等各种债务运作方式管控债务风险。