金控公司监管办法落地！

9月13日，国务院印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（下称《决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。同日，人民银行发布《金融控股公司监督管理试行办法》（下称《办法》）。

《决定》和《办法》明确，金融控股公司实施准入管理，将境内非金融企业、自然人等主体投资形成的具备金融控股公司特征、规模较大的机构纳入到监管范围，对不符合准入条件的金控公司进行整改和清退，也不得登记为金融控股公司，不得在公司名称中使用“金融控股”、“金融集团”等字样。

金控办法的出台，填补了以往的监管空白，防止发生系统性风险。人民银行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜在9月14日上午举行的国务院政策例行吹风会上表示，金融控股公司形态在我国已经是客观存在，但一直没有将金融控股公司作为一个整体纳入监管，存在着监管空白。

“《决定》《办法》的发布，是落实党中央、国务院决策部署，深化金融改革的重要举措，有利于规范金融控股公司的经营管理，防范风险交叉传染，规范金融市场秩序。《办法》遵循宏观审慎管理的理念，坚持总体分业经营为主的原则，以并表为基础，对金融控股公司实施全面、持续和穿透监管，从制度上隔离实业板块和金融板块。”潘功胜称。

受访的专家指出，“金控办法的出台顺应了金融业混业经营趋势，从金融业发展趋势看，分业经营走向混业经营已是大势所趋，允许银行持牌券商就是例证。随着混业经营时代的到来，从金控集团的层面进行统一监管就成了必要条件。”

对此，潘功胜指出，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。金控办法的实施，实际上是对当前我国金融业以分业经营、分业监管为主的格局的完善和补充。

近些年来，随着我国经济金融的发展和改革水平的不断提高，一些大型的金融机构开展跨业投资，形成金融集团；还有部分非金融企业投资控股了多家多类金融机构，形成了一批具有金融控股公司特征的企业，比如历史比较久远的中信、光大、招商局集团，地方背景的像上海国际集团、北京金控，还有像民营企业和互联网企业，像蚂蚁集团等。

一些实力较强、经营规范的机构通过金控模式，优化了资源配置，降低了成本，丰富和完善了金融服务，有利于满足各类企业和消费者的需求，提升金融服务实体经济的能力。但在实践中，也有少部分企业盲目向金融业扩张，隔离机制缺失，风险不断累积。

潘功胜指出，一直没有将金融控股公司作为一个整体纳入监管，存在着监管空白。明天系、华信系、安邦系等部分非金融企业向金融业盲目扩张，组织架构复杂、隐匿股权架构，交叉持股、循环注资、虚假注资，还有少数股东干预金融机构的经营，利用关联交易隐蔽输送利益、套取金融机构资金。

招联金融首席研究员董希淼对《国际金融报》记者表示，从微观运行的角度看，我国金融控股公司近年来存在不少问题，尤其是一些非金融企业和自然人投资形成的金融控股集团，野蛮生长，盲目进入金融业，甚至将金融机构作为“提款机”。由于缺乏相应的监管制度，对非金融企业和自然人控制的金融控股集团存在监管空白，其风险不断累积和暴露，影响了金融稳定和社会稳定。

“金控办法出台之前，国内个别金融集团因股权关系不明、关联交易复杂引发了很多问题，成为加速金控办法出台的直接原因。”苏宁金融研究院副院长薛洪言告诉《国际金融报》记者。

央行发布的《中国金融稳定报告（2018）》显示，一些非金融企业投资动机不纯，通过虚假注资、杠杆资金和关联交易，急剧向金融业扩张，同时控制了多个、多类金融机构，形成跨领域、跨业态、跨区域、跨国境经营的金融控股集团，风险不断累积和暴露。

零壹研究院院长于百程在接受《国际金融报》记者采访时直言，金控公司被称为“将所有金融业务都纳入监管”态势之下的最后一块“真空地带”。金控公司旗下金融牌照众多，业务种类多，股权结构复杂、关联交易风险高，而且金融公司往往规模大、牵涉广，一旦发生风险，造成的影响也是交叉和连锁性的。

潘功胜介绍，从防范化解金融风险攻坚战以来，金融管理部门已经稳妥处置了像明天系、安邦系和华信系等具有金融控股公司特征的一些企业集团，安邦系和华信系的处置工作基本上完成了，明天系的处置工作还在过程中。今年7月17日，银保监会和证监会分别对明天系的9家金融机构实施了接管。从目前的情况看，接管工作正在平稳有序地推进。

面对金控集团乱象，潘功胜表示，党中央、国务院多次指出，要统筹监管金融控股公司，补齐监管短板。《决定》和《办法》的实施，将非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管，坚持金融业总体分业经营为主的原则，从制度上隔离实业板块与金融板块，有利于防范风险跨机构、跨行业、跨市场的传染，推动金融控股公司开展有益的创新，更好地满足全社会多元化、综合化、便捷化的金融服务需求，提升金融服务实体经济的质效。

具体来看，《决定》所称的金融控股公司，是指境内非金融企业、自然人以及经认可的法人，控股或者实际控制两个及两个以上不同类型的金融机构，自身仅开展股权投资管理，不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。

《办法》将符合以下情形的金融控股公司纳入监管：

一是控股股东、实际控制人为境内非金融企业、自然人以及经认可的法人；

二是实质控制两类或两类以上金融机构；

三是实质控制的金融机构的总资产或受托管理资产达到一定规模，或者按照宏观审慎监管要求需要设立金融控股公司。

此外，《办法》对于金融控股公司股东和资本要求有六条，其中要求实缴注册资本额不低于50亿元，且不低于直接所控股金融机构注册资本总和的 50%。

“实缴注册资本设置门槛，既体现了监管部门对于股东设立金融控股公司的财力支撑的要求，也可以排除一些‘名不符实’的‘金控公司。”植信投资首席经济学家兼研究院院长连平对《国际金融报》记者分析称。

人民银行表示，对金融控股公司实施市场准入管理。主要考虑：

一是金融控股公司往往规模大、业务多元化、关联度较高，跨机构、跨市场、跨行业、跨区域经营，关系到国家金融安全和社会公共利益，需要实施市场准入予以规范。

二是设立明确的行政许可，是对金融控股公司依法监管的重要环节，有利于全方位推动金融控股公司依法合规开展经营，防范风险交叉传染。

三是体现了金融业是特许经营行业和依法准入的监管理念，也符合主要国家和地区的通行做法。

连平认为，随着《办法》的落实，现存的金融控股公司肯定需要进行调整。其中包括三类：

一是名称中已有“金融控股”且符合《办法》要求的金融控股公司，这一类公司可以向人民银行申请，进行正常的牌照申领程序；

二是名称中没有“金融控股”但符合《办法》要求的金融控股公司，在第一类公司申领牌照的同时，还需要进行改名，在名称中添加“金融控股”；

三是名称中有“金融控股”但不符合《办法》要求的公司，首先是尝试做股权和资源方面的调整使之符合要求，然后可进入第一类公司的申领牌照程序。为此监管部门设置了过渡期，对于无法调整或经调整后也无法满足要求的公司，则可能责令其改名，摘掉“金控”、“金融控股”等公司名，而且要求其不得开展金融控股公司业务。

随着《决定》和《办法》的落地，薛洪言指出，“之所以在金融牌照之外另设金控资质，主要是从股权层面强化对金融机构的监管，通过并表统计、股权穿透等来更清晰地识别金融集团内部不同机构之间的股权关系、关联交易关系，从而更好地防控金融风险、规范关联交易，避免公器私用。”

“金控办法的出台主要还是顺应金融业混业经营趋势的需要，从金融业发展趋势看，分业经营走向混业经营已经是大势所趋，前期的允许银行持牌券商就是例证。随着混业经营时代的到来，从金控集团的层面进行统一监管就成了必要条件。所以，从这个意义上看，金控办法的出台，是吹响了金融业混业经营的号角。未来，国内有望涌现出一批金融控股集团，即所谓的金融航母，以更高效地服务实体经济转型升级。”薛洪言判断。

董希淼也表示，从发达国家经济金融业发展的历史看，受金融企业创新驱动和监管规制双重影响，金融业分业经营和混业经营模式是交互进行的，总体上向着混业经营的趋势发展。

“此次《办法》以金融控股公司为主要抓手，尝试对从事金融业务的BigTech（大型科技公司）进行更科学和全面的监管，具有探索意义。”董希淼建议，“对金融集团同样也应允许其投资与金融业务密切相关的机构。这将有助于金融控股公司和金融集团依托金融科技发展金融业务，打造金融生态圈，更好地为客户提供更全面综合、丰富多样的金融服务”。

金控办法出台意味着金融业混业经营将至？潘功胜在答记者问时明确表示，我国金融业实行的是以分业经营、分业监管为主的架构。这种格局是在长期实践中探索形成的，符合我国经济金融发展的现状，应当予以坚持。

潘功胜指出，在国际上，主要的经济体也都大多采用金融控股公司的模式，由金融子公司实行分业经营，这种制度框架的安排，使股权结构和组织架构更加简单、明晰、可识别，有利于更好地隔离风险，加强集团整体公司治理和风险管控，也符合现代金融监管的要求。

“金控办法的实施，实际上是对当前我国金融业以分业经营、分业监管为主的格局的完善和补充。在人民银行发布的金控办法中，都有明确的一些表述。金融控股公司进行统一的股权投资与管理，其控股的金融机构经营具体金融业务，坚持分业经营。人民银行从宏观审慎管理的角度，对金融控股公司实施整体监管。金融管理部门按照职责分工，对金融控股公司所控股金融机构实施分业监管。从这些表述中大家可以很清楚地看到，《办法》的实施不改变我国现行金融业以分业经营、分业监管为主的格局，是对现行格局的完善和补充。人民银行也将与相关部门建立跨部门工作机制，加强监管协作与信息共享，形成监管合力，共同推动金融控股公司的规范健康发展。”潘功胜进一步表示。